A Cooperação Sul-Sul (CSS) representa um conjunto de dinâmicas de parceria e intercâmbio técnico, financeiro ou material que envolvem primariamente países em desenvolvimento, referidos coletivamente como o Sul Global [1]. No contexto da política externa brasileira, a CSS transcende a mera transferência de recursos e se estabelece como um instrumento valioso para o apoio aos objetivos diplomáticos e a projeção de visibilidade do Brasil no mundo, sobretudo entre nações parceiras e organismos internacionais [2].

A distinção fundamental da CSS em relação à Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AOD) tradicionalmente provida pelos países do Norte Global reside nos seus princípios normativos. A CSS brasileira é orientada por pilares essenciais: a horizontalidade, a não-condicionalidade e a solidariedade [3]. A horizontalidade estabelece uma relação entre pares, na qual o foco está no compartilhamento de experiências e conhecimentos mútuos, em contraposição a um modelo hierárquico de doador-receptor. A ênfase na não-condicionalidade é uma resposta direta às práticas ocidentais de vincular o auxílio a reformas políticas ou econômicas [3].

Embora a retórica da horizontalidade seja central para a legitimação política da CSS brasileira, ela frequentemente busca mascarar, sem eliminar, as assimetrias estruturais que existem entre o Brasil (uma potência emergente com capacidades técnicas significativas, como a Embrapa ou a Fiocruz) e muitos de seus parceiros, particularmente na África e na América Latina de menor desenvolvimento relativo. O foco constante na diferença da AOD ocidental serve para validar politicamente a modalidade brasileira. No entanto, o sucesso em expandir a Cooperação Técnica (CT), conforme evidenciado pelo aumento de acordos de cooperação técnica com a África durante o governo Lula (atingindo 90 países parceiros) [4], eleva as expectativas de liderança e impõe, paradoxalmente, uma pressão por verticalidade na gestão e na implementação dos projetos, um fenômeno observado em transferências de políticas mais complexas [5].

A gênese conceitual da Cooperação Sul-Sul remonta ao período pós-Segunda Guerra Mundial, encontrando um marco histórico seminal na Conferência de Bandung (1955) [6]. Este evento e o subsequente Movimento dos Não-Alinhados foram cruciais para a articulação de uma visão global alternativa pelos países recém-independentes, buscando autonomia política e econômica contra a polarização da Guerra Fria [6].

No Brasil, a CSS ganhou ímpeto estratégico mais proeminente no século XXI, especialmente a partir da virada do milênio. O Brasil passou a usar a CSS como um motor essencial de sua política externa, alinhada à busca por uma posição de proeminência e liderança reformista no Sul Global, por meio de fóruns como o BRICS e o G20 [7]. A expansão dos acordos de Cooperação Técnica com a África, que deslanchou a partir do final do governo FHC e experimentou um forte crescimento durante o governo Lula [4], marcou a consolidação da CSS como o principal vetor da diplomacia brasileira para o desenvolvimento.

A Agência Brasileira de Cooperação (ABC), vinculada ao Ministério das Relações Exteriores (MRE) [8], é o órgão central de coordenação e negociação da Cooperação Técnica para o Desenvolvimento (CTPD) oferecida pelo Brasil. O modelo operacional da ABC é distintivo, pois se concentra predominantemente na transferência de know-how e na mobilização da vasta expertise técnica e institucional brasileira. A Agência atua em parceria com mais de 80 instituições nacionais das mais variadas áreas [9], incluindo agricultura (Embrapa), saúde (Fiocruz), ciência e tecnologia, e formação profissional (SENAI) [9].

A pauta de cooperação é composta por projetos implementados em 108 países parceiros [8]. As modalidades de atuação primárias são a Cooperação Técnica Horizontal (bilateral) e a Cooperação Triangular, que envolve a participação de um país desenvolvido ou organismo internacional que geralmente fornece o apoio financeiro, permitindo ao Brasil focar na expertise técnica [9]. Os setores historicamente prioritários e com maior volume de operações incluem Agricultura, Saúde, Educação, Meio Ambiente e Administração Pública [11].

Em termos geográficos, a pauta de cooperação coordenada pela ABC é notavelmente equilibrada, dividindo-se em percentuais aproximadamente equitativos entre a África e a América Latina e Caribe. Esta distribuição é complementada por projetos conduzidos na Ásia, com destaque para o Timor Leste, Oriente Médio e Oceania [11]. A grande ampliação do número de parceiros africanos, que passou a abranger 90 países no período de 1995 a 2010 [4], sublinha o foco estratégico na reinserção do Brasil no continente africano.

Para garantir a visibilidade e o monitoramento da política de desenvolvimento, o Brasil utiliza o Observatório para Cooperação Internacional para o Desenvolvimento (OCID), que visa centralizar informações sobre a agenda de cooperação [8]. A gestão operacional da cooperação técnica frequentemente utiliza os Termos de Execução Descentralizada (TED), que permitem a movimentação de recursos para a execução de projetos [12].

Apesar do reconhecimento internacional e da execução de cerca de 4 mil iniciativas em 31 anos de funcionamento [9], a sustentabilidade da agenda de CSS brasileira enfrenta desafios significativos relacionados à sua estrutura de financiamento. A capacidade de o governo manter o ímpeto da bem-sucedida agenda de cooperação depende, diretamente, da capacidade orçamentária da ABC [9].

O financiamento da ABC é composto por várias fontes: recursos próprios consignados na Lei Orçamentária Anual (LOA) sob a Ação 2533 (Cooperação Técnica Internacional); recursos de outras instituições brasileiras cooperantes (descentralizados via LOA e TEDs) [9]; e recursos privados ou de cooperantes internacionais (no caso da cooperação trilateral) [9]. Este modelo, baseado na transferência de expertise e não em grandes volumes de capital, minimiza o custo fiscal direto, mas engendra uma dependência institucional e orçamentária de entes parceiros, o que limita a previsibilidade e o planejamento de longo prazo.

A descentralização da execução da CSS, envolvendo mais de 80 instituições [9], enquanto evidencia a riqueza do capital técnico brasileiro, é um sintoma da ausência de um arcabouço legal centralizado ou de uma “Lei de Cooperação para o Desenvolvimento”. Essa ausência dificulta historicamente a definição do volume total do investimento brasileiro em cooperação [5]. A ABC atua, por necessidade, mais como uma “gerenciadora de demandas” e “articuladora de capacidades” do que como uma agência executora com orçamento próprio robusto. Essa fragilidade orçamentária significa que a Agência não tem autonomia para ditar integralmente a agenda de longo prazo, tornando-a suscetível à volubilidade política e aos objetivos setoriais dos ministérios parceiros.

A estrutura de capacidades da ABC e seu foco técnico e geográfico podem ser sintetizados na Tabela 1:

O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) emergiu, notadamente durante os governos Lula (2003-2010), como um ator geopolítico crucial nas relações exteriores brasileiras [14]. Seu papel na CSS não era de doação, mas de financiamento de fluxo, promovendo a internacionalização de empresas brasileiras e a integração regional, especialmente na América do Sul [14].

O BNDES fornecia linhas de financiamento para a exportação de bens e serviços de engenharia, o que permitiu que grandes empreiteiras brasileiras, como o Grupo Odebrecht, realizassem projetos de infraestrutura em países parceiros, incluindo obras emblemáticas como o Porto Mariel, em Cuba, e o Estaleiro Astialba, na Venezuela [15].

Críticas e a Crise da Credibilidade

O envolvimento do BNDES gerou uma contradição fundamental na política de CSS. Enquanto a ABC promovia a horizontalidade e a solidariedade, o financiamento do BNDES era inerentemente vertical e comercial, visando a projeção econômica e a geração de emprego e renda no Brasil [2]. Essa disjunção entre o braço técnico solidário (ABC) e o braço financeiro comercial (BNDES) minou a retórica de “solidariedade desinteressada.”

As operações foram objeto de intensas críticas e investigações parlamentares (CPI do BNDES). Uma das principais acusações era o alto risco das operações: a dívida era garantida com dinheiro público brasileiro, o que significava que em caso de inadimplência, o banco não sofreria prejuízo, mas sim o Tesouro Nacional [15]. Além disso, a suspeita de manipulação política se acentuou com relatórios que apontavam que o custo das obras em países aliados parecia ser menor do que o valor concedido [15].

O dano reputacional atingiu seu ápice com as investigações de corrupção envolvendo o Grupo Odebrecht. O BNDES desembolsou R$ 51,3 bilhões (em valores atualizados) para empresas controladas por esse grupo, majoritariamente para projetos de infraestrutura no Brasil, mas também com impacto em operações internacionais [16]. A descoberta de falhas e pressões políticas na liberação de empréstimos levou o Banco a suspender qualquer novo desembolso para essas empreiteiras, exigindo um reposicionamento estratégico e um foco maior em transparência e governança rigorosa [16].

Em contraste com o modelo de crédito do BNDES, o Fundo IBAS (Índia, Brasil, África do Sul) estabeleceu um mecanismo de Cooperação Sul-Sul de doação baseado na solidariedade e no desenvolvimento social. O IBAS é uma coalizão de países emergentes que busca alterar a correlação de forças global e reformar as estruturas de governança, com um foco crescente na cooperação para o desenvolvimento [17].

O Fundo IBAS para o Alívio da Pobreza e da Fome atua como um mecanismo de doação multilateral e de alta legitimidade, uma vez que é gerido em parceria com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) [18]. Essa parceria com o PNUD confere não apenas capacidade administrativa adicional, mas também garante uma diretriz temática clara para os projetos, evitando a pulverização da cooperação setorial [18]. O Brasil é um protagonista nesse Fundo, que apoia iniciativas em diversas regiões do Sul Global [19].

Projetos recentes ilustram a natureza do Fundo, como a iniciativa apoiada pelo ONU Mulheres na Zâmbia, que oferece oportunidades de educação para cerca de 1.200 sobreviventes de casamento infantil [19]. Outros projetos visam melhorar o acesso de agricultores a mercados locais, como o implementado na República do Congo [20]. O Fundo IBAS funciona, portanto, como um importante mecanismo de legitimação da CSS brasileira, por ser financeiramente puro (doação), transparente (gestão PNUD) e multilateral, sustentando a narrativa de solidariedade que foi abalada pelas controvérsias do BNDES.

A Cooperação Sul-Sul está intrinsecamente ligada à estratégia geopolítica brasileira de projeção de poder no Sul Global. O BRICS, grupo que inclui o Brasil, Rússia, Índia, China, África do Sul e novos membros (como Arábia Saudita, Egito, Emirados Árabes Unidos, Etiópia e Irã) [21], é um fórum político-diplomático essencial para essa articulação.

A estratégia brasileira, especialmente durante a Presidência Brasileira do BRICS em 2025, foca no fortalecimento da Cooperação do Sul Global para uma Governança mais Inclusiva e Sustentável [22]. A agenda inclui temas de Cooperação em Saúde Global (visando garantir o acesso a medicamentos e vacinas) e a reforma abrangente da arquitetura multilateral de paz e segurança [21].

A expansão do BRICS, no entanto, representa um desafio à coesão ideológica da CSS brasileira. O Brasil deve equilibrar a necessidade de articulação geopolítica com grandes potências (China, Rússia) e estados com diferentes modelos políticos (novos membros), com os valores normativos da CSS que enfatizam o desenvolvimento social e a inclusão (como demonstrado pelo Fundo IBAS) [17]. O desafio reside em usar a liderança no BRICS para impulsionar a agenda social e de governança global, evitando que interesses puramente comerciais ou geopolíticos hegemônicos prevaleçam sobre os ideais de solidariedade da CSS.

A Tabela 2 compara os dois principais mecanismos financeiros da CSS, evidenciando a dualidade na política externa:

Apesar da ênfase na horizontalidade, a Cooperação Sul-Sul é frequentemente confrontada pelo paradoxo da assimetria. As diferenças econômicas, sociais e, crucialmente, institucionais entre o Brasil e seus parceiros podem acarretar uma verticalidade na condução da cooperação, caso não haja respeito e adaptação aos fatores socioculturais e estruturas administrativas locais [5].

Um exemplo elucidativo é a cooperação com Guiné-Bissau para a formulação de uma política de registro civil de nascimento. O modelo brasileiro foi concebido e implementado no marco de uma estrutura política federativa e desconcentrada [5]. A transferência para Guiné-Bissau, um país unitário, concentrado e centralizado, revelou-se um constrangimento técnico e político. Os atores envolvidos tiveram que buscar soluções para superar a diferença na organização administrativa [5]. Isso demonstra que a horizontalidade não é um estado inato, mas um esforço constante para adaptar e “desempacotar” políticas complexas, especialmente quando o país parceiro possui baixa capacidade de implementação, um fator que dificulta a transferência [5].

A Cooperação Sul-Sul é, em essência, um processo de “transferência e circulação de política” (policy mobility). O sucesso é medido pela capacidade de tradução e montagem da política em novos contextos, e não pela replicação fiel do modelo original.

O PAA-África (Purchase from Africans for Africa) é um estudo de caso notável nesse sentido. Inspirado no Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) brasileiro, ele visa vincular o gasto público em alimentos à produção de pequenos agricultores para abastecer a merenda escolar, beneficiando cerca de 120 mil estudantes em países como Etiópia, Malauí, Moçambique, Nigéria e Senegal [23].

Contudo, a investigação sobre a fase-piloto na Etiópia (PAA África Etiópia) revelou um processo de transformação. Ao chegar em terras etíopes, o programa se misturou com programas e organizações locais (notadamente o Programa Mundial de Alimentos – PMA), resultando em algo “muito distinto do PAA originado no Brasil” [24]. O PAA original brasileiro surgiu como uma resistência a um modelo de agricultura industrial moderna [25]. Na Etiópia, o PAA-África acabou fortalecendo um modelo de desenvolvimento ao qual o PAA original tentou resistir [24]. Isso evidencia que a tradução de políticas sociais é inevitável e a horizontalidade exige aceitar que a política transferida será reinventada no destino, um processo que McCann e Ward descrevem como mobilidade e montagem de política [24].

A controvérsia em torno do Projeto ProSavana, em Moçambique, representa o maior desafio normativo à credibilidade da CSS brasileira. Este programa de cooperação técnica trilateral foi coordenado pelos governos do Brasil, Moçambique e Japão (via ABC, MINAG e JICA) [26] e envolveu a transferência de tecnologia da Embrapa para o desenvolvimento do cerrado moçambicano.

A crítica central ao ProSavana reside nas acusações de land grabbing (apropriação de terras). A alocação de grandes parcelas de terra para investimentos agrícolas no país tem sido contestada, pois operam contra comunidades residentes originais que detinham o direito de uso da terra [27]. Embora o Brasil fornecesse a tecnologia e a expertise técnica (ABC), o modelo de desenvolvimento agrário em larga escala que o ProSavana facilitou expôs a CSS trilateral ao risco de ser vista como cúmplice na facilitação de projetos que ameaçavam a soberania alimentar e territorial das comunidades locais [27]. Este caso confronta diretamente os princípios de solidariedade da CSS, demonstrando que a cooperação técnica, quando integrada a modelos financeiros e de desenvolvimento de grande escala e insensíveis ao contexto local, pode ser percebida como neocolonialismo agrário.

A Tabela 3 resume esses casos críticos, destacando a complexidade da aplicação prática dos princípios da CSS:

O balanço da Cooperação Sul-Sul brasileira demonstra que ela tem sido um instrumento eficaz na projeção de poder brando (soft power) e na promoção da imagem do Brasil como líder legítimo e solidário no Sul Global. A CSS gerou ganhos de experiência para as instituições nacionais e apoiou significativamente a diplomacia brasileira, abrindo inclusive oportunidades para a exportação de bens e serviços [2].

Contudo, a CSS sofre de limitações estruturais profundas. A ausência de um arcabouço legal e orçamentário unificado (dependência da LOA, TEDs e recursos setoriais) [9] compromete a previsibilidade e a escala da CTPD. Mais criticamente, a credibilidade da política de solidariedade foi gravemente comprometida pela sobreposição dos interesses comerciais do BNDES e pelos escândalos de corrupção (Odebrecht) [15]. Esta “contaminação” exigiu um reposicionamento institucional focado em mecanismos multilaterais mais transparentes, como o Fundo IBAS [18].

A CSS continua a ser o eixo central da estratégia de inserção internacional do Brasil, agora fortemente ancorada em plataformas como o BRICS e outros foros regionais. O país utiliza o BRICS como principal mecanismo para articular a “Voz do Sul Global” [21]. A agenda de 2025, sob a Presidência Brasileira, demonstra um foco renovado nas áreas sociais (Cooperação em Saúde Global) e na reforma da arquitetura multilateral [21].

Além da cooperação técnica e econômica, a CSS engloba vetores de segurança. A Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS) ilustra a extensão da CSS para a cooperação militar e de segurança, incluindo a Marinha do Brasil em exercícios e cooperação bilateral, como a doação de livros para a Namíbia levados pela Fragata “Defensora” em 2025 [28]. Este vetor de segurança, embora menos abordado na retórica do desenvolvimento, é crucial para a proteção dos interesses marítimos e o fortalecimento dos laços Sul-Sul.

Para mitigar os desafios e fortalecer a política de Cooperação Sul-Sul, o Brasil deve adotar medidas estratégicas focadas na institucionalidade, transparência e metodologia de transferência:

• Fortalecimento Institucional e Orçamentário: É imperativo dotar a ABC de maior autonomia orçamentária e criar mecanismos de financiamento de longo prazo que minimizem a dependência da volátil descentralização setorial via TEDs. A criação de um arcabouço legal para a cooperação internacional brasileira garantiria previsibilidade e consolidaria a gestão.
• Transparência e Governança nos Fluxos Financeiros: Qualquer futura política de financiamento de infraestrutura no exterior deve ser totalmente dissociada dos vícios do passado e envolver mecanismos robustos de fiscalização e transparência independente para recuperar a credibilidade perdida com o legado do BNDES/Odebrecht [16].
• Priorização da Adaptação e Soberania Local: A metodologia de transferência de políticas (CTPD) deve internalizar as lições do PAA-África e do Registro Civil de Guiné-Bissau. O foco deve ser na facilitação da adaptação local e na tradução da política, reconhecendo que o país parceiro tem a soberania e a capacidade de modificar o modelo. Deve-se evitar a todo custo a participação em modelos que impliquem facilitação de práticas excludentes, como as acusações de land grabbing associadas ao ProSavana [27].
• Coerência Normativa no BRICS: O Brasil deve utilizar sua Presidência no BRICS em 2025 para garantir que a expansão do grupo e a articulação geopolítica não diluam os ideais normativos da CSS, mantendo o foco em agendas de desenvolvimento inclusivo, saúde global e reforma da governança multilateral [21].