A trajetória da Política Externa Brasileira (PEB) desde o término da Segunda Guerra Mundial até a terceira década do século XXI constitui um objeto de estudo de complexidade singular, refletindo as tensões inerentes a uma potência média que busca transcender sua condição periférica no sistema internacional. Ao longo de quase oito décadas, a diplomacia nacional oscilou entre estratégias de alinhamento e buscas por autonomia, permeada invariavelmente pelo imperativo do desenvolvimento econômico. Não se trata, contudo, de um movimento errático, mas de uma adaptação constante das táticas diplomáticas às restrições domésticas e às permissividades do cenário global.

A análise aprofundada deste período revela que a PEB operou sob diferentes paradigmas teóricos e práticos, transitando do americanismo ideológico ao pragmatismo ecumênico, e do isolacionismo nacionalista ao multilateralismo assertivo. O Ministério das Relações Exteriores, historicamente insulado das turbulências político-partidárias mais imediatas, funcionou como o guardião de uma memória institucional que, embora sujeita a reorientações governamentais, manteve a busca pela autonomia decisória como seu norte magnético. Este relatório disseca as nuances dessas fases, explorando não apenas os eventos factuais, mas as doutrinas subjacentes formuladas por intelectuais e estadistas como San Tiago Dantas, Araújo Castro, Gelson Fonseca Jr. e Celso Amorim, cujas visões moldaram a identidade internacional do Brasil.

O cenário internacional pós-1945 apresentava-se reconfigurado pela bipolaridade emergente entre os Estados Unidos e a União Soviética. Para o Brasil, que havia contribuído com esforço bélico e bases militares para a vitória Aliada, a expectativa era de uma “recompensa” econômica que alavancasse sua industrialização incipiente. O governo de Eurico Gaspar Dutra (1946–1951) interpretou essa conjuntura através de uma lente que a historiografia, notadamente Letícia Pinheiro, classifica como “americanismo ideológico”.

A premissa central da diplomacia de Dutra residia na crença de que um alinhamento incondicional a Washington garantiria ao Brasil um tratamento preferencial, materializado em um fluxo massivo de investimentos e ajuda financeira, análogo ao Plano Marshall europeu. Essa estratégia de “barganha”, contudo, falhou em compreender as prioridades estratégicas dos EUA, que se voltavam para a contenção do comunismo na Europa e na Ásia, considerando a América Latina uma zona segura e, portanto, de baixa prioridade.

A frustração materializou-se na ausência de grandes aportes de capital público norte-americano. A Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, criada para mapear gargalos de infraestrutura, produziu diagnósticos técnicos de alta qualidade, mas resultou em financiamentos modestos se comparados às necessidades brasileiras e às expectativas geradas pela lealdade geopolítica demonstrada.

O episódio mais emblemático desse alinhamento ideológico foi o rompimento das relações diplomáticas com a União Soviética em outubro de 1947. A narrativa oficial sustentou-se em ofensas proferidas contra o presidente brasileiro em um artigo do jornal soviético Pravda, que rotulou Dutra de “fantoche do imperialismo”. Todavia, uma análise mais detida revela que o incidente jornalístico serviu como catalisador conveniente para uma decisão que atendia a imperativos tanto internos quanto externos.

Internamente, o governo Dutra movia-se para a ilegalidade do Partido Comunista Brasileiro (PCB), cujo registro foi cassado pelo Tribunal Superior Eleitoral em maio de 1947, seguido pela cassação dos mandatos parlamentares comunistas em 1948. O rompimento diplomático com Moscou funcionava, assim, como o corolário externo da repressão doméstica, eliminando o canal de comunicação oficial com a “pátria do socialismo”. Externamente, o ato visava sinalizar a Washington a confiabilidade absoluta do Brasil como aliado no Atlântico Sul, na esperança vã de desbloquear a assistência econômica. Este movimento inaugurou um hiato diplomático que perduraria até 1961, privando o Brasil de mercados e influência no bloco socialista por quatorze anos.

O retorno de Getúlio Vargas ao poder em 1951, agora eleito democraticamente, introduziu uma recalibragem na política externa. Sem romper formalmente com o bloco ocidental, Vargas buscou recuperar a margem de manobra dos anos 1930 e 1940, instrumentalizando a Guerra Fria a favor do projeto nacional-desenvolvimentista.

A diplomacia varguista tentou reeditar a estratégia de barganha, mas encontrou um cenário internacional menos permeável. A administração Eisenhower, focada na ortodoxia fiscal e na iniciativa privada, resistia a financiar empresas estatais. A criação da Petrobras em 1953 e a campanha “O Petróleo é Nosso” geraram atritos com interesses estrangeiros, mas foram fundamentais para a consolidação da soberania energética.

Um aspecto menos explorado, mas crucial, foi a tentativa de domínio do ciclo nuclear. Em 1951, foi criada a Comissão de Exportação de Materiais Estratégicos, visando controlar a venda de areias monazíticas (ricas em tório) e urânio, recursos cobiçados pelos EUA. Vargas tentou condicionar essas exportações à transferência de tecnologia nuclear para o Brasil, inclusive buscando aproximação com a Alemanha Ocidental para a obtenção de centrífugas, movimento que foi abortado por pressão norte-americana, prenunciando os conflitos nucleares que ressurgiriam na década de 1970.

Apesar do suicídio de Vargas em 1954 e da crise política subsequente, a semente de uma política externa mais assertiva havia sido plantada. A compreensão de que o alinhamento automático não trazia dividendos econômicos automáticos começou a permear o pensamento diplomático e militar, preparando o terreno para as inovações conceituais do governo seguinte.

A gestão de Juscelino Kubitschek (JK) marca o momento em que o desenvolvimento econômico se torna, inequivocamente, o vetor diretor da política externa. Sob a égide do Plano de Metas (“Cinquenta anos em cinco”), a diplomacia foi mobilizada para atrair investimentos externos, tecnologia e crédito.

A iniciativa diplomática mais audaciosa do período foi a Operação Pan-Americana (OPA), lançada em 1958. Em cartas enviadas ao presidente Dwight Eisenhower, JK propôs uma reinterpretação radical da segurança hemisférica. Influenciado intelectualmente por Augusto Frederico Schmidt, JK argumentou que a miséria e o subdesenvolvimento eram os verdadeiros vetores da instabilidade política e da penetração comunista na América Latina.

A OPA não era apenas um pedido de ajuda, mas uma proposta estruturada de multilateralismo regional. JK sugeriu a criação de mecanismos permanentes de financiamento ao desenvolvimento, rompendo com a lógica de assistência bilateral esporádica.

O legado da OPA é imenso: ela forçou os EUA a reconhecerem a dimensão social da segurança, influenciando diretamente a criação da “Aliança para o Progresso” pelo governo Kennedy anos depois.

A assertividade da OPA refletiu-se também na relação com os organismos financeiros. Em junho de 1959, diante das exigências ortodoxas do Fundo Monetário Internacional (FMI) que ameaçavam desacelerar o crescimento econômico, JK rompeu as negociações com o Fundo. Este ato de soberania econômica foi amplamente apoiado por manifestações populares no Palácio do Catete, unindo nacionalistas e setores produtivos.

Simultaneamente, JK começou a ensaiar movimentos de diversificação que seriam aprofundados posteriormente. O Brasil recebeu a visita do Primeiro-Ministro japonês Shinsuke Kishi em 1959 e firmou acordos de migração e investimentos (Usiminas, Estaleiros Ishikawajima). Além disso, em 1960, o Itamaraty reconheceu a independência de diversas nações africanas (Cameroun, Mali, Congo-Leopoldville), antecipando o vetor africanista que ganharia força na década seguinte.

A Política Externa Independente (PEI), implementada durante os governos de Jânio Quadros e João Goulart, representa a primeira tentativa sistêmica de autonomização da diplomacia brasileira frente à Guerra Fria. Seus formuladores — San Tiago Dantas, Afonso Arinos e Araújo Castro — conceberam uma estratégia que buscava universalizar as relações do Brasil, desatando as amarras ideológicas que restringiam o comércio e a influência política do país.

Embora efêmero, o governo de Jânio Quadros (1961) produziu impactos duradouros. A decisão de condecorar Ernesto “Che” Guevara com a Ordem do Cruzeiro do Sul não foi apenas um ato simbólico provocativo, mas uma afirmação de soberania, sinalizando que o Brasil decidiria suas homenagens e interlocutores sem veto de Washington.

Mais substantivamente, Jânio determinou o reatamento das relações diplomáticas e comerciais com a União Soviética e com os países do Leste Europeu, desfazendo a herança da era Dutra. O argumento era pragmático: o Brasil, como exportador global, não podia se dar ao luxo de ignorar metade do mercado mundial por razões ideológicas. Jânio também enviou uma missão comercial à China comunista, liderada pelo vice-presidente João Goulart, demonstrando a intenção de abrir novos mercados na Ásia.

Sob João Goulart, a PEI ganhou densidade intelectual com o chanceler San Tiago Dantas. Ele formulou o conceito de “coexistência competitiva”, adaptando a tese da coexistência pacífica de Khrushchev à realidade do Terceiro Mundo. Dantas argumentava que os países em desenvolvimento não deveriam ser palco de guerras por procuração; a competição entre capitalismo e socialismo deveria se dar no campo da eficiência econômica e da justiça social, não no militar.

Essa doutrina foi posta à prova na questão cubana. Na conferência de Punta del Este (1962), o Brasil liderou a oposição à expulsão de Cuba da OEA, defendendo o princípio da não-intervenção e da autodeterminação. A abstenção brasileira, coordenada por Dantas, evitou o consenso punitivo desejado pelos EUA e preservou, temporariamente, a ponte diplomática com Havana, sustentando que isolar o regime castrista apenas o radicalizaria ainda mais em direção a Moscou.

Em 1963, o embaixador Araújo Castro sintetizou a agenda da PEI na Assembleia Geral da ONU, dissecando o cenário internacional em torno de três eixos fundamentais, conhecidos como os “Três Ds”:

• Desenvolvimento: A verdadeira clivagem mundial não era Leste-Oeste (ideológica), mas Norte-Sul (econômica). O comércio desigual era a maior ameaça à paz.
• Desarmamento: O Brasil criticava o diretório de poder das potências nucleares, argumentando que os recursos gastos na corrida armamentista deveriam ser canalizados para o combate à fome e à pobreza.
• Descolonização: O apoio à independência das colônias africanas e asiáticas tornou-se explícito, rompendo com a ambiguidade anterior de apoio a Portugal. O Brasil via no mundo afro-asiático um parceiro natural para a reforma das instituições internacionais.

O golpe civil-militar de 1964 impôs uma ruptura imediata, mas não total, com a PEI. A política externa do regime evoluiu de um alinhamento inicial para uma retomada gradual e ampliada das teses autonomistas.

O governo Castelo Branco diagnosticou a PEI como uma deriva esquerdista e propôs uma “Correção de Rumos”. A diplomacia, sob Juracy Magalhães, adotou a tese da “Interdependência”, argumentando que, na era nuclear, a soberania absoluta era uma ficção e que o alinhamento ao Ocidente (EUA) era a única garantia de segurança contra o comunismo internacional.

Concretamente, o Brasil rompeu relações com Cuba em maio de 1964 e enviou tropas para a República Dominicana em 1965, liderando a Força Interamericana de Paz em apoio à intervenção norte-americana — um desvio histórico da tradição de não-intervenção.

No entanto, o alinhamento não significou submissão econômica total. O governo implementou o Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG), buscando sanear a economia para atrair capital externo, mas manteve o comércio com o bloco socialista, guiado pelo pragmatismo comercial. Castelo Branco também resistiu às pressões de Lyndon Johnson para enviar tropas brasileiras ao Vietnã, preservando o exército brasileiro de um atoleiro distante.

A partir do governo Médici, e culminando com Ernesto Geisel, a política externa sofreu uma nova inflexão rumo à autonomia, agora batizada de “Pragmatismo Responsável” pelo chanceler Azeredo da Silveira. Esse paradigma caracterizou-se pela remoção das “fronteiras ideológicas” e pela busca agressiva de interesses nacionais.

5.2.1. O Reconhecimento da Independência de Angola (1975)

Em um ato de ousadia geopolítica, o Brasil foi o primeiro país a reconhecer a independência de Angola sob a liderança do MPLA (Movimento Popular de Libertação de Angola), um grupo marxista.

A decisão foi meticulosamente preparada. O Itamaraty enviou o diplomata Ovídio de Andrade Melo a Luanda antes mesmo da independência para estabelecer contatos com Agostinho Neto e as lideranças do MPLA. Ignorando a preferência dos EUA e da África do Sul pelo movimento rival (UNITA), o Brasil apostou na vitória do MPLA visando garantir a projeção de poder no Atlântico Sul e o acesso futuro ao petróleo angolano. Esse movimento consolidou a presença brasileira na África lusófona e marcou o distanciamento definitivo da política colonial portuguesa.

5.2.2. O Acordo Nuclear Brasil-Alemanha e a Ruptura Militar (1977)

A busca por segurança energética e domínio tecnológico levou Geisel a assinar, em 1975, o Acordo Nuclear com a Alemanha Ocidental, prevendo a construção de oito usinas e a transferência do ciclo completo de enriquecimento de urânio.

A reação dos EUA foi hostil. O governo Jimmy Carter pressionou abertamente contra o acordo, citando riscos de proliferação, e criticou a situação dos direitos humanos no Brasil. Em resposta, Geisel denunciou, em 1977, o Acordo de Assistência Militar Brasil-EUA de 1952. O rompimento simbólico encerrou a “aliança não escrita” e forçou o Brasil a desenvolver sua própria indústria de defesa, fortalecendo empresas como a Embraer e a Engesa.

A integração latino-americana evoluiu de um ideal bolivariano para uma necessidade econômica e geopolítica, estruturando-se através de sucessivos arranjos institucionais.

A Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC) foi a primeira tentativa estruturada, inspirada no sucesso inicial da Comunidade Econômica Europeia. Seu mecanismo baseava-se na negociação bilateral de listas de produtos, cujas concessões eram estendidas a todos os membros (cláusula da nação mais favorecida). O modelo colapsou devido à sua rigidez: a falta de mecanismos de compensação para as economias menores e o protecionismo da fase de substituição de importações paralisaram as negociações.

Reconhecendo o fracasso da ALALC, o Tratado de Montevidéu de 1980 criou a Associação Latino-Americana de Integração (ALADI). A grande inovação institucional foi a flexibilidade permitida pelos “Acordos de Alcance Parcial” (AAP). Ao contrário da ALALC, a ALADI permitia que dois ou mais países concedessem preferências tarifárias entre si sem a obrigação de estendê-las automaticamente aos demais membros. Isso destravou a integração, permitindo “velocidades diferentes” e servindo de guarda-chuva jurídico para acordos bilaterais que sustentaram o comércio regional durante a “Década Perdida”.

A redemocratização trouxe a superação da rivalidade histórica com a Argentina. A diplomacia de José Sarney e Raúl Alfonsín, materializada na Declaração do Iguaçu (1985), estabeleceu a confiança mútua necessária.

Um pilar fundamental desse processo foi a desnuclearização da rivalidade. A criação da Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (ABACC) garantiu a transparência dos programas nucleares, eliminando a hipótese de uma corrida atômica no Cone Sul.

Essa confiança política pavimentou o caminho para o Tratado de Assunção (1991), que criou o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL). Diferente da ALADI, o Mercosul ambicionava ser uma União Aduaneira, com uma Tarifa Externa Comum (TEC). Para o Brasil, o bloco tornou-se uma plataforma de exportação de manufaturados e um instrumento de poder político para negociar com outros blocos, como a União Europeia e a ALCA.

Os governos de Fernando Collor e, sobretudo, Fernando Henrique Cardoso (FHC), operaram sob o que Gelson Fonseca Jr. denominou “Autonomia pela Participação”.

Rompendo com a “Autonomia pela Distância” (que caracterizava a postura defensiva do regime militar e da PEI em relação a regimes de controle), a diplomacia dos anos 90 entendeu que a credibilidade internacional do Brasil dependia da adesão às normas globais.

• Não-Proliferação: O Brasil aderiu ao Tratado de Não-Proliferação Nuclear (TNP) e ao Regime de Controle de Tecnologia de Mísseis (MTCR), sinalizando seu compromisso com a ordem pacífica.
• Direitos Humanos: O país ratificou os principais tratados de direitos humanos, aceitando a jurisdição de cortes internacionais, o que aumentou seu soft power e legitimidade para pleitear reformas na governança global.

No plano econômico, a diplomacia de FHC praticou o “Regionalismo Aberto”. O Mercosul não deveria ser uma fortaleza protecionista, mas um passo intermediário para uma inserção competitiva na economia globalizada. A política externa buscou uma agenda positiva com os EUA, gerindo contenciosos comerciais (patentes, suco de laranja, aço) sem politizá-los excessivamente.

A ascensão de Luiz Inácio Lula da Silva ao poder marcou uma nova inflexão, descrita pelo chanceler Celso Amorim como uma política externa “Ativa e Altiva”. O objetivo era elevar o perfil do Brasil de ator regional para global player.

Os teóricos Tullo Vigevani e Gabriel Cepaluni definem a estratégia deste período como “Autonomia pela Diversificação”. A lógica era reduzir a assimetria de poder frente às potências tradicionais (EUA/UE) através da multiplicação de parcerias com o Sul Global.

• Coalizões Sul-Sul: O Brasil foi artífice do IBAS (Fórum de Diálogo Índia-Brasil-África do Sul) e formalizou o agrupamento BRIC (posteriormente BRICS, com a África do Sul), criando polos alternativos de poder e coordenação política.
• Expansão da Rede Diplomática: Houve uma abertura massiva de embaixadas na África e no Caribe, revertendo o encolhimento de anos anteriores e buscando novos mercados para as multinacionais brasileiras (construtoras, agronegócio) apoiadas pelo BNDES — o que Amado Cervo denomina “Estado Logístico”.

O Brasil buscou projetar poder além de seu entorno imediato.

• Missão no Haiti (MINUSTAH): Pela primeira vez, o Brasil assumiu o comando militar de uma missão de paz da ONU sob o Capítulo VII da Carta (imposição da paz), demonstrando capacidade operacional e compromisso com a estabilidade regional.
• Declaração de Teerã (2010): Em uma manobra arriscada de alta política, Brasil e Turquia negociaram um acordo de troca de combustível nuclear com o Irã. Embora rejeitado pelas potências ocidentais (que optaram por sanções), o episódio demonstrou a ambição brasileira de atuar nas questões centrais da segurança internacional, desafiando o monopólio do P5 (membros permanentes do Conselho de Segurança).

O governo de Jair Bolsonaro, especialmente sob a gestão do chanceler Ernesto Araújo, representou a ruptura mais profunda na tradição diplomática do Itamaraty. A política externa foi reorientada por uma visão de mundo baseada no combate ao “Globalismo”, entendido como uma conspiração marxista cultural materializada nas organizações internacionais.

Diferentemente do alinhamento pragmático de Dutra ou Castelo Branco, o alinhamento de Bolsonaro aos EUA foi personalista e ideológico. Ernesto Araújo chegou a articular a tese de que Donald Trump era o “salvador do Ocidente” e da civilização cristã.

Isso levou a uma mimetização da agenda externa norte-americana: o Brasil abriu mão do status de país em desenvolvimento na OMC (sem contrapartidas garantidas), considerou mudar a embaixada em Israel para Jerusalém (ameaçando o comércio de carne halal com países árabes) e adotou uma retórica hostil em relação à China, seu principal parceiro comercial.

A diplomacia bolsonarista rompeu com o multilateralismo ambiental. O governo retirou-se do Pacto Global para Migração da ONU e criticou o Acordo de Paris. O aumento do desmatamento na Amazônia e a retórica de confronto com líderes europeus (como Emmanuel Macron) travaram a ratificação do acordo Mercosul-União Europeia e geraram ameaças de boicote econômico, isolando o país diplomaticamente após a derrota de Trump nos EUA.

O terceiro mandato de Lula iniciou-se com o slogan “O Brasil voltou”, focando na recuperação da credibilidade internacional e na retomada da integração regional em bases pragmáticas.

Reconhecendo a mudança nos ventos globais, o Itamaraty reposicionou a questão climática no centro da agenda. O Brasil sediou a Cúpula da Amazônia em 2023, reunindo os países da OTCA para coordenar políticas de preservação e exigir financiamento dos países ricos. A confirmação de Belém como sede da COP30 em 2025 consolidou a estratégia de usar o ativo ambiental para alavancar a liderança diplomática.

Buscando superar a paralisia da UNASUL (esvaziada por disputas ideológicas) e do PROSUL (criado pela direita regional), Lula convocou em maio de 2023 a reunião que resultou no Consenso de Brasília.

O documento estabeleceu um roteiro para a integração sul-americana focado em resultados concretos: infraestrutura física, integração energética, saúde e combate ao crime transnacional. O objetivo foi “desideologizar” a cooperação, reunindo presidentes de todo o espectro político (de Maduro a Lacalle Pou) em torno de interesses estatais comuns, reafirmando a primazia da geografia sobre a ideologia.

Diante do conflito na Ucrânia, a diplomacia brasileira retomou sua tradição de neutralidade crítica. O Brasil condenou a invasão russa nas votações da ONU, defendendo a integridade territorial da Ucrânia, mas recusou-se a aderir ao regime de sanções unilaterais do Ocidente ou a enviar munições a Kiev.

Lula propôs a criação de um “Clube da Paz” — um grupo de nações não envolvidas diretamente no conflito (como Índia, Indonésia e China) — para mediar um cessar-fogo. Embora recebida com ceticismo pelos EUA e pela Europa, que acusaram o Brasil de equiparar agressor e agredido, a proposta reflete a visão brasileira de que o Conselho de Segurança da ONU está paralisado e que a governança global precisa de novos atores para resolver crises sistêmicas.

A análise histórica da Política Externa Brasileira revela uma notável resiliência institucional e uma busca contínua, embora não linear, pelo desenvolvimento nacional. As oscilações entre o alinhamento (Dutra, Castelo Branco, Bolsonaro) e a autonomia (PEI, Geisel, Lula) demonstram que o Brasil obtém seus maiores êxitos diplomáticos quando consegue diversificar suas parcerias e atuar como construtor de pontes (bridge-builder) no sistema internacional.

Os dados e eventos examinados indicam uma tendência estrutural: o tamanho da economia brasileira e sua complexidade exigem uma inserção universalista. Tentativas de confinamento ideológico — seja no alinhamento automático aos EUA ou em um terceiromundismo radical — historicamente resultaram em isolamento ou perdas econômicas. A atual estratégia de “autonomia pela diversificação” parece ser a resposta adaptativa mais robusta a um mundo crescentemente multipolar e fragmentado. O futuro da PEB dependerá da capacidade do país de equacionar sua liderança ambiental e regional com a manutenção de uma equidistância pragmática nas disputas entre as grandes potências, preservando o espaço soberano para o desenvolvimento nacional.