A Geografia Econômica, em sua análise da organização espacial das atividades produtivas, utiliza a Divisão Internacional do Trabalho (DIT) como um conceito central para mapear as relações de dependência e especialização entre nações. Historicamente, o esquema da DIT partiu de uma estrutura simples, marcada pelo colonialismo, onde se estabelecia a relação clássica de colônia-metrópole, com a metrópole exportando manufaturados e as colônias exportando matérias-primas [1]. A transição para o modelo contemporâneo, frequentemente denominado Nova DIT (NDIT), é definida pela complexidade advinda da globalização.

O estágio atual do capitalismo impulsionou um patamar inédito de integração global, onde as economias nacionais se encontram em crescente sincronização com as forças dominantes do mercado [3]. Este cenário implica que a economia opera em um sistema altamente interdependente, no qual eventos localizados em um país podem reverberar em economias em pontos opostos do planeta [3]. A organização da produção global, resultante dessa competição de mercado e da evolução da DIT [4], destaca o papel de nações que souberam aproveitar a abertura econômica. A China, por exemplo, representa um caso emblemático do século XXI, reforçando a premissa de que a abertura ao mercado e ao comércio gera progresso, em contraposição ao isolamento, que conduz ao atraso [4].

A principal manifestação estrutural da NDIT é a consolidação das Cadeias Globais de Valor (CGVs). Estas cadeias representam a organização da produção de bens e serviços caracterizada pela fragmentação e dispersão internacional das etapas produtivas [5]. Este modelo surgiu e se consolidou a partir da década de 1990, alavancado pela globalização financeira e comercial e pela incorporação maciça das Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs) [6].

As empresas multinacionais, líderes naturais das CGVs, reestruturaram suas operações para maximizar a eficiência. Elas concentraram suas estratégias nas atividades que geram maior agregação de valor e maior potencial de inovação (como design e gestão de marca), subcontratando ou terceirizando as atividades rotineiras e de menor valor para regiões de custos mais baixos [6]. O estudo detalhado das CGVs demonstra que essa dinâmica envolve a interação complexa de atores: as multinacionais, governos nacionais e as instituições reguladoras do comércio [6].

Apesar da eficiência gerada, a ênfase na otimização de custos e na fragmentação global resultou em uma vulnerabilidade sistêmica. A exposição dessa fragilidade ficou evidente com choques globais recentes, como a pandemia e conflitos geopolíticos, que perturbaram os elos produtivos, especialmente nos setores críticos de alimentos e energia [5]. Pesquisas indicaram que, mesmo antes desses eventos, paralisações significativas nas cadeias de suprimentos ocorriam com alta frequência, gerando perdas substanciais [6]. Em resposta a essa fragilidade, os Estados Nacionais passaram a repensar suas estratégias econômicas, voltando-se para o (re)adensamento das cadeias domésticas e o aumento da resiliência, definida como a capacidade de adaptação a choques adversos [5]. Tais iniciativas marcam uma série de estímulos à reindustrialização, alinhados à descarbonização e à geração de emprego [5].

O Brasil, em função de sua dotação de recursos, insere-se majoritariamente nas CGVs através de indústrias extrativas e setores ligados a commodities (como alimentos e tabaco) [7]. Tais setores tendem a ser menos integrados produtivamente em nível internacional, pois exigem menos mobilização de insumos externos para a base de sua produção [7].

A permanência nesse padrão levanta um desafio estratégico: como o país pode efetuar o upgrading, ou seja, migrar para atividades mais dinâmicas e de maior agregação de valor? A literatura sugere que a inserção nas CGVs pode, de fato, impulsionar o crescimento em economias em desenvolvimento, mas isso depende da priorização de setores estratégicos que possibilitem o avanço gradual na cadeia global de valor [8].

A política doméstica, entretanto, enfrenta uma contradição. O Brasil investe pesadamente em infraestrutura logística (como a Ferrovia Norte-Sul) para otimizar o fluxo de commodities [9]. O sucesso na otimização da logística para o agronegócio, embora crucial para a balança comercial, reforça o padrão commodity-dependente. Isso pode, paradoxalmente, diminuir o ímpeto para a diversificação, pois torna o modelo atual mais rentável. Além disso, a busca por novos mercados por corporações internacionais e o investimento em setores como comunicações frequentemente levam a um aumento de conteúdo importado, em detrimento da construção de cadeias globais de valor exportadoras de bens complexos [7].

Neste contexto, o debate sobre o desenvolvimento exige a superação da dependência de matérias-primas e a rejeição da ideia de expansão agrícola sobre áreas de floresta [10]. A resposta federal a esse dilema é a Nova Indústria Brasil (NIB), um plano de neo-industrialização que mobiliza R$ 342,7 bilhões [11]. A NIB busca mitigar as vulnerabilidades e os gargalos tecnológicos [5], focando em maior agregação de valor, alinhando-se à necessidade de descarbonização e geração de empregos [11].

O conhecimento sobre as CGVs, para o Brasil, não se traduz apenas em uma agenda de liberalização comercial, mas sobretudo em um “modelo cognitivo” que exige a formulação de políticas domésticas específicas [13]. A competitividade na era das CGVs é determinada pela posição funcional na cadeia, exigindo políticas não estritamente comerciais (P&D, regulação) para maximizar os benefícios e mitigar os custos da participação [13].

A integração regional como fenômeno da globalização ocorre sob diferentes modelos institucionais, sendo a distinção entre supranacionalidade e intergovernamentalismo a mais significativa. A escolha do modelo determina a profundidade do bloco e a cessão de soberania pelos Estados-membros [14].

O intergovernamentalismo caracteriza-se pela manutenção plena da soberania nacional, onde as decisões do bloco são resultado de negociações entre os governos e requerem incorporação aos ordenamentos jurídicos internos para terem validade. A supranacionalidade, por outro lado, implica a criação de órgãos com autoridade para produzir normas que se sobrepõem às leis nacionais, conferindo primazia ao direito do bloco e acelerando a unificação [15].

A União Europeia é o exemplo canônico de integração supranacional do tipo comunitário [16]. Partindo da consolidação das Comunidades Europeias (CECA, CEE e CEEA), sob a visão de fundadores como Jean Monnet [15], a UE alcançou uma complexidade institucional e um suporte jurídico que garantem a efetividade de sua integração econômica [17].

A profundidade da integração europeia se manifesta no domínio que as instituições do bloco, e por vezes organismos internacionais a ele associados (como o FMI), exercem sobre as políticas públicas dos Estados-membros [18]. O caso da Grécia, forçada a aceitar sanções e demandas externas para estabilizar sua economia, ilustra o poder vinculante e impositivo do sistema supranacional [18]. A segurança jurídica e a primazia do direito comunitário são pilares que diferenciam a UE de modelos menos integrados.

O Mercosul, estabelecido pelo Tratado de Assunção em 1991, distingue-se estruturalmente do modelo europeu [16]. Ele é percebido como uma organização internacional original, com uma estrutura institucional simples, característica da preferência latina pela coordenação entre Estados soberanos [16].

O processo de integração do Mercosul não atingiu a eficácia total do modelo comunitário, pois o bloco carece de supranacionalidade [17]. A ausência desse fator é notável na análise dos tratados fundadores, como o Protocolo de Ouro Preto, cujo Artigo 38 estabelece que as decisões devem ser tomadas por consenso, exigindo posterior internalização via legislação nacional para se tornarem efetivas [18]. A resistência à cessão de soberania, embora seja uma escolha política, é apontada por muitos especialistas como um obstáculo ao desenvolvimento e à melhoria do bloco, que demandaria um direito de integração sólido para proporcionar maior segurança jurídica [19].

A manutenção da soberania como prioridade impõe, assim, uma limitação institucional que retarda o avanço para um mercado comum e dificulta a uniformização normativa. Apesar dos desafios, há um reconhecimento do papel do Parlamento do Mercosul como um “pilar de sustentação” potencial para o fortalecimento democrático e a conscientização regional [19].

As negociações do Acordo Comercial entre Mercosul e União Europeia ilustram o conflito de padrões na NDIT. A pauta ambiental europeia, que exige o cumprimento de regras anti-desmatamento, é percebida pelo Brasil e pelo bloco sul-americano como um “caráter punitivo e discriminatório” [10].

A imposição unilateral de tais regras pela UE funciona como uma alavanca geopolítica, ou uma nova forma de barreira não tarifária, que busca condicionar o acesso ao mercado europeu por parte dos exportadores primários do Mercosul [10]. O Brasil tem rejeitado a imposição de regras ambientais unilaterais, defendendo a negociação de um instrumento conjunto de comércio e desenvolvimento sustentável que considere as diferentes circunstâncias nacionais e legislações internas [10]. Essa postura reflete a defesa da soberania sobre o modelo de desenvolvimento, especialmente quando a base da economia se apoia em commodities.

A nível interno, o Mercosul, como arranjo regional, incorpora cláusulas de defesa comercial que permitem o uso de salvaguardas bilaterais (além das previstas pela OMC) para proteger a indústria doméstica durante a liberalização [20].

A acumulação flexível, característica do regime Pós-Fordista, é um conceito fundamental para entender o reordenamento territorial contemporâneo [21]. Este modelo, que se distingue pela produção flexível e desmassificada, exige inovação contínua e a formação de arranjos cooperativos, gerando impactos diretos no uso e na sustentabilidade do território [21].

O imperativo da flexibilidade produtiva e da gestão Just-in-Time (JIT), associado ao Toyotismo, reconfigurou a importância da logística. O JIT exige um controle rigoroso das distâncias e dos fluxos, dependendo da combinação sinérgica entre circulação (movimento de bens) e comunicação (transferência de informação) [3]. Tais sistemas logísticos têm impactos espaciais profundos, que vão além dos benefícios diretos ao setor produtivo, exigindo uma análise acurada sobre como esses ordenamentos afetam a organização territorial [3].

No plano espacial, o Pós-Fordismo também se manifesta no urbanismo neoliberal, através de estratégias de regeneração urbana. Projetos de flagship development (como polos tecnológicos e complexos de congressos) priorizam o mercado e os consumidores, resultando na seletividade de investimentos. Esse processo, embora gere modernização em áreas específicas (e.g., frentes ribeirinhas), frequentemente negligencia a “cidade da maioria”, agravando as disparidades socioespaciais internas [22].

A logística contemporânea é reconhecida como uma geoestratégia essencial para o ordenamento territorial na era globalizada [23]. Os espaços com maior atratividade para o investimento de capital são aqueles que demonstram uma densidade técnica e uma conectividade robusta, gerenciadas tanto pelo Estado quanto pelas corporações [23].

O planejamento macro logístico se concretiza em eixos estruturantes de articulação. Na América do Sul, a Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) desenvolve Eixos de Integração e Desenvolvimento (EID). Na União Europeia, a referência é a Rede Transeuropeia de Transportes (RTE-T) [23]. A materialização desses corredores e eixos promove a seleção de locais estratégicos, transformando o espaço e reconfigurando as relações socioespaciais e políticas [23].

O investimento focado em grandes corredores é um agente de aceleração da incorporação do interior à lógica global [24]. No entanto, um efeito não intencional dessa geoestratégia é o risco de acentuar as disparidades intra-regionais: o desenvolvimento se concentra nos hubs e eixos de trânsito, enquanto as áreas periféricas, que não são nós logísticos, ficam ainda mais distantes das oportunidades.

A segurança energética, definida pela alta disponibilidade de energia em grande escala [25], é vital para o desenvolvimento industrial brasileiro e está intrinsecamente ligada ao reordenamento territorial. O gás não convencional da formação argentina de Vaca Muerta é considerado um recurso estratégico para o Brasil, visando reduzir a dependência do gás boliviano e impulsionar a reindustrialização [26].

O governo brasileiro avalia a viabilidade de cinco rotas de exportação de gás [28]. Entre as opções de maior consenso estão a utilização da capacidade ociosa dos gasodutos bolivianos (Rota Via Bolívia) e a rota Via Paraguai, que usaria o Gasoduto do Nordeste Argentino (GNEA) para conectar a Campo Grande e São Paulo [28].

Para o mercado do Sul do Brasil, a principal porta de entrada do gás, o plano inclui a ampliação do Gasoduto Presidente Néstor Kirchner (GPNK) e a conclusão do trecho Uruguaiana-Porto Alegre [27]. A garantia de um gás mais barato e abundante é um pré-requisito necessário para que a estratégia de neo-industrialização (NIB) ganhe competitividade, especialmente nos polos industriais do Sul e Sudeste [27]. O Ministro de Minas e Energia alertou que a falta de redução nas tarifas internas de transporte compromete a competitividade, tornando ineficaz a importação de gás mais barato [27].

A concretização de um gasoduto de Vaca Muerta, apesar dos desafios de custo [29] e dos alertas sobre potenciais danos ambientais [30], estabelece uma relação causal direta: a segurança energética é um vetor essencial de reordenamento setorial, pois a oferta de insumos competitivos na base industrial é a condição para o upgrading em setores de alto valor agregado.

A Rota Bioceânica, que conecta o Atlântico ao Pacífico (Chile) através do Corredor do Trópico de Capricórnio, é um projeto de integração regional que promove uma nova perspectiva geopolítica, orientando o Brasil para a América do Sul e o mercado asiático [31].

Este corredor rodoviário/ferroviário de mais de 3.000 km é projetado para impulsionar o comércio, a indústria e o turismo [32]. A principal transformação territorial se dará em Mato Grosso do Sul, que pode se tornar um hub de distribuição, competitivamente substituindo o Porto de Santos para o escoamento de produtos oriundos da China e do Chile [32]. Cidades ao longo da rota, como Cidrolândia, esperam um salto de desenvolvimento com a exportação acelerada de produtos agropecuários (carne) para a Ásia [31].

A Rota Bioceânica materializa a interiorização da economia exportadora. Contudo, a história do desenvolvimento regional brasileiro indica que esses investimentos focados em corredores, embora acelerem a incorporação do interior [24], podem gerar disparidades intra-regionais acentuadas. O planejamento macro deve, portanto, antecipar e mitigar o risco de que este vetor de reordenamento beneficie apenas os hubs logísticos em detrimento de vastas áreas adjacentes.

O Brasil possui uma profunda assimetria socioespacial, resultado da herança da ocupação territorial e da concentração histórica de riqueza e poder no Sudeste [33]. A questão regional é um objeto fulcral nos estudos de Planejamento Urbano Regional, com o hiato regional persistindo apesar dos esforços históricos [33].

O cenário das assimetrias ainda pode ser resumido na ideia dos “quatro Brasis” (Sudeste/Sul, Nordeste, Centro-Oeste e Norte), regiões que, embora funcionalmente conectadas por transportes e redes eletrônicas, ainda manifestam disparidades significativas entre si e internamente [24]. Embora o tradicional declive entre Nordeste e Sudeste/Sul permaneça, o declive entre litoral e interior passou por transformações devido a modernos processos de desenvolvimento [24].

A incorporação acelerada de regiões como o Centro-Oeste e o Matopiba [34] à lógica global, muitas vezes associada a políticas de desenvolvimento regional forçado (como o Grande Carajás nos anos 80/90), contribuiu para o fortalecimento das disparidades sociais e intra-regionais, em vez de minimizá-las [24]. O desafio do planejamento moderno também abrange a Amazônia não atingida pela colonização, que, por concentrar territórios indígenas e áreas de proteção, exige políticas regionais que equilibrem as demandas sociais e ecológicas [24].

A problematização e o desenvolvimento de políticas para mitigar as assimetrias regionais contaram com contribuições históricas importantes, notadamente de Celso Furtado e da Sudene [33]. Atualmente, a principal resposta estrutural do governo é a Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), disposta pelo Decreto nº 11.962/2024 [35]. A PNDR baseia-se na mobilização planejada e articulada das ações federais, estaduais e municipais, visando estimular e apoiar processos de desenvolvimento [35].

Um elemento distintivo dessa nova política é a instituição do Núcleo de Inteligência Regional (NIR). O NIR atua em rede, integrando as unidades técnicas do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR) e das Superintendências Regionais (SUDAM, SUDENE, SUDECO), focando em planejamento, monitoramento e avaliação [35].

A ênfase na “inteligência regional” reflete a compreensão de que o planejamento eficaz no Brasil, dada a complexidade das disparidades, não pode ser apenas físico ou de capital (como era a abordagem da SUDENE [33]), mas deve ser informacional. A capacidade de rede e a gestão de dados do NIR são cruciais para formular escolhas de política doméstica que abordem a complexidade das assimetrias intra-regionais geradas pelo reordenamento pós-fordista [24].

O Novo PAC, lançado em 2023, é o principal motor de investimento para a retomada do crescimento e a redução das desigualdades [9]. O programa prevê um investimento total de R$ 1,7 trilhão, com forte parceria entre o Governo Federal e o setor privado [9].

Os investimentos em infraestrutura visam o crescimento econômico sustentável, a geração de empregos e a redução das desigualdades [9]. Projetos logísticos de grande impacto, como a conclusão da Ferrovia Norte-Sul (2.257 km), buscam acelerar o desenvolvimento do Centro-Oeste, fundamental para a agropecuária [9].

Contudo, a alocação de R$ 1.7 trilhão, principalmente em mega-projetos de conectividade, deve ser cautelosamente gerida pela PNDR. A história da política regional mostra que o desenvolvimento forçado e o foco excessivo em setores de baixa integração (como o automotivo, que depende de incentivos locacionais) ou em commodities [7] tendem a agravar as disparidades internas [24]. Portanto, o sucesso do Novo PAC na redução das desigualdades dependerá da sua articulação com as políticas de upgrading (NIB) e do planejamento equitativo gerenciado pelo NIR, para garantir que a infraestrutura beneficie a diversificação produtiva e não apenas acelere o crescimento das regiões mais fortes.

O Brasil, situado na confluência das forças da globalização, necessita de uma estratégia de desenvolvimento territorial que não apenas responda aos imperativos da eficiência logística pós-fordista, mas que também promova uma inserção internacional mais sofisticada e um equilíbrio socioespacial duradouro.

Síntese dos Eixos Críticos:

• Vulnerabilidade e Upgrading na NDIT: A inserção brasileira nas CGVs é marcada pela dependência de commodities [7], que impõe vulnerabilidade a choques globais e pressões geopolíticas (e.g., barreiras ambientais da UE) [5]. A estratégia da Nova Indústria Brasil (NIB) deve ser utilizada para reverter este padrão, investindo na sofisticação industrial. A NIB e o Novo PAC devem ser coordenados para garantir que a infraestrutura logística financie o escoamento de bens de maior valor agregado, e não apenas reforce a estrutura primária-exportadora.
• A Limitação do Modelo Intergovernamental: O Mercosul, ao priorizar a soberania nacional e rejeitar a supranacionalidade [18], comprometeu a solidez jurídica e a eficácia da integração econômica [17]. O bloco deve buscar soluções institucionais (como o fortalecimento do Parlamento do Mercosul [19] e a uniformização de normas) para aumentar sua capacidade de resposta aos desafios comerciais complexos, como o embate com a UE sobre condicionalidades ambientais [10].
• Planejamento Informacional e a Reconfiguração Espacial: Os projetos estruturantes (Gasoduto Vaca Muerta [27], Rota Bioceânica [32] e Novo PAC [9]) são vetores de reordenamento que alteram o mapa das disparidades entre litoral e interior [24]. A eficácia do planejamento (PNDR) está condicionada à utilização estratégica do Núcleo de Inteligência Regional (NIR) [35] para monitorar e mitigar a emergência de novas disparidades intra-regionais, garantindo que o desenvolvimento se distribua de forma equitativa ao longo e no entorno dos grandes eixos logísticos.

Recomendação Estratégica Final:

Recomenda-se a adoção de uma Estratégia Nacional de Desenvolvimento Territorial Resiliente, que transcenda a simples injeção de capital (PAC) e priorize a governança e o adensamento produtivo. A resiliência não significa apenas a capacidade de adaptação a choques, mas a capacidade de construir internamente os elos de Cadeia de Valor que faltam. Isso requer que a segurança energética (via Vaca Muerta, garantindo gás competitivo [27]) seja vista como o fundamento para a competitividade da indústria de alto valor agregado. O investimento de R$ 1.7 trilhão do Novo PAC deve ser alocado sob a ótica da PNDR, com foco em integrar funcionalmente os “quatro Brasis” e, crucialmente, garantir que o reordenamento territorial pós-fordista seja uma força de coesão social, e não um novo mecanismo de concentração de riqueza em polos isolados.