O Estado, na sua acepção clássica da Teoria Geral do Estado (TGE), é concebido como uma corporação territorial dotada de um poder supremo. A existência e a validade jurídica de qualquer Estado moderno repousam, tradicionalmente, sobre uma tríade de elementos indissociáveis, cuja presença simultânea é condição sine qua non para sua plena caracterização: o Povo, o Território e o Poder Político Soberano [1]. A ausência ou incompletude de qualquer um desses pilares implica o reconhecimento de uma entidade política imperfeita ou incompleta, incapaz de exercer sua autodeterminação plena [2].

O conceito de Estado exige uma base humana (Povo), um substrato físico (Território) e a capacidade de organização e comando (Poder). A articulação desses elementos molda a estrutura da soberania e define o alcance da jurisdição estatal. A análise técnico-jurídica, contudo, exige a distinção rigorosa entre conceitos frequentemente confundidos no discurso político.

O elemento Povo é fundamentalmente uma concepção jurídica. É entendido como o somatório de todos os cidadãos do Estado (os nacionais), independentemente de sua exata localização espacial – quer estejam no território pátrio, quer no exterior [1]. O Povo constitui, assim, o corpo político a quem é atribuída a titularidade do poder soberano, sendo a fonte legítima da autoridade estatal.

Em contraste, o conceito de População é mais amplo e se inscreve numa concepção econômica e estatística. A População abrange, além de todos os nacionais, todos os indivíduos presentes no território pátrio, incluindo estrangeiros e apátridas. É um conceito dinâmico, mais utilizado para fins censitários e planejamento de políticas públicas do que para a fundamentação da legitimidade política [1].

Adicionalmente, o conceito de Nação possui uma natureza eminentemente sociológica, referindo-se à comunidade de indivíduos ligados por laços culturais, históricos, linguísticos e identitários comuns. Embora os termos Povo e Nação sejam muitas vezes utilizados de forma intercambiável no discurso cotidiano – com a notória preferência de políticos pela expressão “Povo” e de militares pelo vocábulo “Nação” [1] –, a distinção conceitual é crucial para a Teoria Constitucional.

A coexistência e a preferência institucional diferenciada por esses vocábulos sugerem uma tensão subjacente nas fontes de legitimidade do Estado. O uso de “Povo” foca na cidadania e na dimensão democrática, representando a força política que se legitima pelo sufrágio e pelos direitos. Já a preferência por “Nação” foca na identidade, na coesão ideológica e na base cultural do Estado, frequentemente mobilizada para fins de segurança e defesa. Essa divergência terminológica evidencia a coexistência de diferentes e, por vezes, conflitantes fontes de autoridade dentro do aparelho estatal.

O Território representa a base física e geográfica onde o Estado exerce sua autoridade, jurisdição e poder de polícia. A abrangência do Território não se limita ao solo terrestre, estendendo-se ao subsolo, ao espaço aéreo e, para os Estados costeiros, ao mar territorial, demarcando rigorosamente os limites dentro dos quais o poder soberano do Estado é supremo.

O Poder Político Soberano é a capacidade suprema de autodeterminação [1]. É a força que organiza a vida coletiva e impõe o direito. Tradicionalmente, Povo, Território e Poder são suficientes para definir o Estado. Entretanto, alguns teóricos argumentam que a Finalidade do Estado deveria ser considerada um quarto elemento constitutivo essencial [3].

Essa perspectiva, que se assemelha a um raciocínio filosófico ou quase cosmológico (“de onde viemos, quem somos, para onde vamos”), busca justificar a atuação teleológica do Estado. A finalidade não seria apenas o destino ou propósito (como o bem-estar social), mas sim o elemento que confere sentido à existência do Estado, orientando o exercício do poder soberano e justificando a coesão social em torno de objetivos comuns [3].

A Soberania é, sem dúvida, o elemento mais complexo e debatido da arquitetura estatal. Ela significa, vulgarmente, o poder supremo e incontestável do Estado, estando acima de qualquer outro poder que porventura o tangencie (super omnia ou supremitas), conforme a etimologia do latim [1].

Historicamente, o conceito de soberania nasceu ligado à fonte divina. No pensamento medieval, a soberania passava necessariamente pela relação com o divino. Deus era o movente do mundo, tanto na política quanto na judicatura, e o direito do monarca ao trono remetia diretamente aos mandamentos advindos do poder supremo medieval [4].

Com a ascensão do constitucionalismo e o declínio do absolutismo, a soberania transitou do indivíduo (o rei) para o corpo político. O liberalismo e as ideias político-filosóficas que inspiraram a Revolução Francesa promoveram a transposição da soberania para o povo ou para a nação [5].

A teoria clássica da soberania nacional foi concebida primariamente em referência ao Estado Unitário, o qual é considerado o Estado Padrão na TGE [6]. Nesse contexto ideal, as características de unidade, indivisibilidade, imprescritibilidade e inalienabilidade aplicam-se integralmente. A unidade significa que a soberania é una; a indivisibilidade, que ela não pode ser repartida ou distribuída entre diferentes centros de poder; e a inalienabilidade, que não pode ser transferida [6]. Essas características, no entanto, tornam-se tensionadas e relativizadas quando aplicadas ao modelo federativo, como será analisado adiante.

Embora ambas representem a transferência do poder supremo do monarca para o corpo político, as teorias da soberania nacional e popular se distinguem em suas implicações práticas:

• Soberania Nacional: Atribui o poder à Nação, entendida como uma entidade jurídica abstrata, perpétua e distinta dos indivíduos que a compõem. Esta teoria, preconizada por Emmanuel Joseph Siéyès, inspira a teoria da representação, onde os governantes exercem o poder em nome da Nação [5].
• Soberania Popular: Deriva da postura rousseauniana e atribui o poder ao Povo, entendido como o conjunto concreto dos cidadãos. Não consiste no exercício do poder em nome da nação, mas sim no exercício direto ou representativo do poder pelos cidadãos, reforçando a legitimidade democrática [5].

O poder político do Estado, embora supremo dentro de seus limites, não é arbitrário [7]. A soberania contemporânea enfrenta um paradoxo: a supremacia interna se choca com a necessidade de subordinação a um ordenamento jurídico e ético global.

O rol de limitações da soberania divide-se em:

• Limitações Necessárias: Decorrem da própria natureza do poder, impedindo que o Estado transponha o direito, a moral, a família, a religião e os direitos difusos, além de respeitar a soberania externa dos demais Estados [7].
• Limitações Contingentes: Originam-se de circunstâncias variáveis, como a época ou o tipo de sociedade, sendo flexíveis e adaptáveis.

Atualmente, diversos autores defendem o inequívoco caminhar em direção à erosão do conceito clássico de soberania, especialmente em sua vertente radicalmente nacional, em favor da teoria da transnacionalização [1]. O reconhecimento de que a Terra possui um único meio de existência perecível, por exemplo, impõe a necessidade de organizar a vida internacional em função de novos fatores, como a proteção do Direito Fundamental ao Meio Ambiente [8].

Este panorama demonstra que a soberania se transformou em uma construção epistêmica condicionada. Se, em suas origens medievais, era um poder absoluto derivado de Deus (super omnia) [1], hoje, ela é confrontada por limites impostos por valores universais (o direito e a moral) [7] e por fatores globais (cooperação e sustentabilidade) [8]. A validade jurídica da soberania não é mais inquestionável, mas cada vez mais dependente da sua aderência a princípios transnacionais de justiça e responsabilidade global (como o princípio da Responsabilidade de Proteger – R2P, que condiciona a não intervenção estatal, conforme debatido na literatura internacional [5]).

Para a correta compreensão da Forma de Estado brasileira, é essencial distinguir soberania de autonomia. A Soberania, o poder supremo, pertence exclusivamente ao Estado Federal (União). Já a Autonomia é a capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração conferida aos entes subnacionais (Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios) [9].

Essa autonomia permite que os Estados-Membros estabeleçam suas próprias Constituições Estaduais e que os Municípios criem suas Leis Orgânicas, definindo o caminho que seus governantes devem seguir. Contudo, essa capacidade é limitada: os entes subnacionais devem ater-se e observar as regras gerais ditadas na Constituição Federal, garantindo a supremacia do ordenamento central [9].

A Forma de Estado refere-se à estrutura, composição material e organização política do Estado [9]. As principais formas estabelecidas na Teoria Constitucional são o Estado Unitário, o Estado Federativo e o Estado Confederado.

O Estado Unitário é considerado o Estado Padrão (tipo puro) da Teoria Geral [6]. Ele se caracteriza pela concentração de poder em um único polo central, que atende a todo o povo e todo o território. Reúne as capacidades legislativa, administrativa, política e constitucional em um centro uno e coeso.

Neste modelo, as eventuais subdivisões internas não gozam de autonomia política; as autoridades executivas ou judiciárias existentes no território são meras delegações do Poder Central, que as nomeia e lhes fixa as atribuições [6]. O Poder Legislativo é único. Países com menor extensão territorial conseguem adotar este modelo com sucesso, sendo exemplos clássicos a França, Portugal, Itália e Uruguai [9].

A Federação é marcada pela descentralização política. Embora a Soberania pertença ao Estado Federal como um todo, o poder é distribuído entre o governo central (União) e os governos regionais (Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios), os quais gozam de autonomia constitucionalmente protegida [9].

Uma característica distintiva da Federação, crucial para o Direito Constitucional, é a sua indissolubilidade. A união dos entes federados não comporta o direito de secessão, ou seja, a separação territorial de um Estado-Membro [2]. A adesão à federação também implica que os cidadãos perdem sua cidadania estadual anterior e adquirem a cidadania do Estado Federal, garantindo a uniformidade de tratamento legal e a livre circulação interna (não há necessidade de passaporte para transitar de um estado a outro) [10].

A Confederação distingue-se da Federação por ser uma união de Estados Soberanos, formada por meio de um tratado internacional, e não por uma Constituição [2]. Nessa estrutura, os Estados-Membros não perdem sua soberania. O traço fundamental da Confederação é a permanência do direito de secessão (separação), pois a união é voluntária e contratual [2].

O estabelecimento do Estado Federal representa uma sofisticada solução de engenharia institucional para a organização e distribuição do poder. Visto que a soberania, em sua forma clássica, só se aplica integralmente ao Estado Unitário [6], a Federação exige a criação de mecanismos complexos de repartição de poder. A adoção do federalismo demanda a coexistência de um ordenamento jurídico central e de ordenamentos jurídicos parciais (estaduais e municipais), formando um ordenamento misto [11]. Este arranjo político resolve o problema da centralização excessiva em grandes territórios, mas implica a moderação do conceito de soberania. A indivisibilidade clássica é mitigada pela necessidade de garantir e proteger a autonomia dos entes subnacionais como um poder constitucionalmente assegurado, estabelecendo um sistema de pesos e contrapesos territoriais.

A Constituição Federal de 1988 (CF/88) estabeleceu o Brasil como um Estado Federal, adotando um modelo de Federalismo de Cooperação [11]. Este modelo é fundamentado no princípio da predominância do interesse e visa otimizar a atuação dos entes federados para a satisfação social e a efetividade dos direitos fundamentais [11]. A complexidade desse sistema reside na minuciosa repartição de competências entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

A CF/88 distribui o poder de maneira estrita em certas matérias:

• Competências Exclusivas (Art. 21): São áreas de atuação material ou administrativa, monoliticamente federais. Referem-se a assuntos tipicamente de interesse da nação ou de sua relação com o exterior e os estrangeiros [12]. Um exemplo explícito é toda a atividade nuclear em território nacional, que somente é admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional [12].
• Competências Privativas (Art. 22): Conferem à União a prerrogativa de legislar sobre matérias específicas, como, por exemplo, registros públicos e propaganda comercial [12].

As Competências Comuns, previstas no Art. 23 da CF, são áreas de atuação administrativa ou material paralelas. Caracterizam-se pela repartição horizontal, permitindo que todos os entes federativos (União, Estados, DF e Municípios) atuem simultaneamente e em cooperação nessas matérias, sem que haja hierarquia entre eles [11].

O objetivo deste compartilhamento é a multiplicação de esforços [13]. No campo da saúde e assistência pública, por exemplo, a Constituição atribui a todos os entes a competência comum para cuidar desses temas [11].

As Competências Concorrentes (Art. 24) diferenciam-se das comuns por serem primariamente de natureza legislativa e por seguirem uma repartição vertical entre a União, os Estados e o Distrito Federal.

A sistemática da concorrência legislativa é governada pela Regra das Normas Gerais:

• Competência da União (Normas Gerais): Compete à União estabelecer normas gerais, que são princípios, diretrizes, linhas mestras e regras nacionais uniformemente aplicáveis. Estas não podem esgotar o assunto, mas sim estabelecer o marco regulatório primário [11].
• Competência Suplementar dos Estados: Aos Estados e ao DF cabe a competência para legislar sobre normas suplementares às federais, a fim de atender às suas peculiaridades locais [11].
• Competência Plena e Suspensão: Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercem a competência legislativa plena (Art. 24, § 3º). No entanto, a superveniência de uma lei federal sobre normas gerais suspende imediatamente a eficácia da lei estadual naquilo que lhe for contrário (Art. 24, § 4º) [11].

Finalmente, o conceito de Competência Residual (ou remanescente) aplica-se à esfera legislativa dos Estados-Membros. Compete aos Estados exercer todos os poderes que não lhes foram vedados pela Constituição e que não estão compreendidos na competência da União ou dos Municípios (Art. 25, § 1º) [11].

O princípio geral que orienta a repartição de competências no Brasil é a predominância do interesse [11]. O modelo constitucional de 1988 pressupõe a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, a partir de uma divisão de competências e responsabilidades que, no plano administrativo, é não hierarquizada [11].

A crise sanitária da COVID-19 demonstrou a complexidade e o descompasso jurídico-federativo na implementação de políticas públicas [11]. O Supremo Tribunal Federal (STF) interveio, reconhecendo a competência concorrente de todos os entes federativos para estabelecer providências concretas no combate à pandemia [13]. O STF reafirmou que, embora a União detenha a competência para editar normas gerais (Art. 24) [11], ela não possui exclusividade na contenção e enfrentamento da crise, nem pode concentrar a prerrogativa administrativa em detrimento do federalismo cooperativo.

As medidas sanitárias restritivas ou protetivas adotadas durante a crise revelaram que a falta de coordenação política levou à variação e ao conflito das normas infralegais editadas pelos diversos entes, resultando em profunda insegurança jurídica e desorientação da população [11]. Este cenário evidencia que, embora o objetivo constitucional seja a cooperação para otimizar a efetividade dos direitos fundamentais, a ausência de uma liderança política unificada no Executivo Federal transforma o princípio de cooperação em uma fonte de conflito jurisdicional. A intervenção judicial (a judicialização da política) funciona, neste contexto, como uma resposta necessária do Poder Judiciário para impor a coordenação que falhou no plano político-executivo.

O Sistema de Governo é a forma como se relacionam e interagem os Poderes Executivo e Legislativo. É um conceito distinto da Forma de Governo (República ou Monarquia) e da Forma de Estado (Federação ou Unitário) [14]. A principal distinção entre os sistemas de governo reside na organização da Chefia do Poder Executivo.

A Chefia do Executivo é dividida em duas funções essenciais:

• Chefia de Governo: Responsável pela condução dos assuntos internos da política e pela direção superior da administração federal [15].
• Chefia de Estado: Responsável pela representação do Estado nas relações internacionais (mantendo relações com estados estrangeiros, celebrando tratados) e por ser o símbolo da unidade nacional [15]. Esta é frequentemente uma função cerimonial [14].

O sistema Presidencialista é caracterizado pela separação rígida e pela independência de mandato entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo. O chefe do Poder Executivo (o Presidente) acumula as funções de Chefia de Estado (representação externa) e Chefia de Governo (direção interna), sendo, portanto, um sistema monocéfalo [16].

No presidencialismo, o Executivo não depende diretamente da confiança do Legislativo para permanecer no cargo, sendo a destituição política (impeachment) um processo de natureza legal e complexa, reservado a crimes de responsabilidade, afetando simultaneamente a chefia de Estado e de Governo.

No Parlamentarismo, a relação entre os poderes é flexível, e o Poder Executivo é bicéfalo [14].

• A Chefia de Estado é exercida por uma figura cerimonial, como um monarca (Ex: Rainha da Inglaterra) ou um presidente com funções protocolares [14].
• A Chefia de Governo, por sua vez, é exercida pelo Gabinete ou Conselho de Ministros, liderado pelo Primeiro-Ministro. O Primeiro-Ministro é a figura política principal e emana do Parlamento [14].

A característica definidora do parlamentarismo é a responsabilidade política do Gabinete perante o Parlamento. O Legislativo (Parlamento) pode, através de um voto ou moção de desconfiança (moção de censura), rejeitar o Gabinete e provocar sua queda, com a consequente substituição dos ministros [19].

A separação das chefias no parlamentarismo (bicéfala) [15] constitui um mecanismo de checks and balances orgânico. A possibilidade de uma moção de censura resultar na queda do Gabinete (Chefe de Governo) sem afetar a figura do Chefe de Estado [19] garante a continuidade institucional e a credibilidade externa mesmo durante crises políticas agudas. A Chefia de Estado, como representante permanente e símbolo da unidade nacional, permanece estável e acima das disputas partidárias, assegurando o diálogo do país no âmbito internacional [15].

O Brasil adota a Forma Federativa de Estado, a Forma Republicana de Governo e o Sistema Presidencialista [14]. Contudo, a dinâmica política pós-1988 forjou um arranjo específico: o Presidencialismo de Coalizão [20]. Esta expressão traduz o tipo de relação Executivo-Legislativo que marca a política brasileira, sendo a chave explicativa para o regime atual [20].

O Presidencialismo de Coalizão surgiu da necessidade de combinar a eficácia decisória (inerente ao sistema presidencialista) com a representatividade do complexo sistema político brasileiro (federalismo assimétrico, bicameralismo e, sobretudo, o multipartidarismo e a hiperfragmentação partidária) [21].

A engenharia institucional pós-1988 é o produto das escolhas políticas tomadas para organizar e distribuir o poder [22]. Dado que é virtualmente impossível que o partido do Presidente consiga sozinho a maioria das cadeiras no Congresso, o Chefe de Estado é obrigado a formar uma coalizão parlamentar para garantir a maioria necessária para governar [20].

O presidencialismo brasileiro apresenta o paradoxo de conjugar um Presidente que é institucionalmente forte (devido a poderes como o veto e a iniciativa legislativa) e, ao mesmo tempo, dependente do Congresso [22]. Embora o Presidente detenha um poder de agenda institucional, este poder não assegura o controle sobre a atividade legislativa se não houver uma maioria de partida, forçando a negociação contínua de produtos legislativos [21].

Para superar a fragmentação partidária e alcançar a governabilidade, o Executivo emprega mecanismos de negociação e troca:

• Patronagem: A patronagem é entendida, na perspectiva da ciência política, como uma negociação marcada por trocas e barganças entre o Executivo, na figura do presidente, e o Legislativo, na figura dos parlamentares [23]. A distribuição de cargos, emendas e benefícios (patronagem) torna-se a “moeda de troca” essencial para garantir o apoio de deputados, muitas vezes provenientes de partidos de oposição, na formação da coalizão [23].
• O Poder Normativo do Executivo (Medidas Provisórias): Críticos argumentam que a Medida Provisória (MP) confere um poder excessivo ao Executivo, permitindo ao Presidente governar por decreto, contornando a morosidade parlamentar [24].
• O Poder de Agenda do Legislativo (Orçamento Impositivo): Em contrapartida, o Legislativo possui ferramentas poderosas para intervir na gestão. Embora o orçamento seja integralmente de responsabilidade do Executivo, o Legislativo pode intervir através das emendas orçamentárias (como as emendas de relator, que tiveram uso incisivo em certos períodos) [23]. O orçamento impositivo, que obriga o Executivo a liberar recursos definidos pelo Congresso, funciona como uma significativa alavanca de negociação e controle, limitando o Executivo.

A Medida Provisória (MP) ilustra a complexidade da relação Executivo-Legislativo. Embora seja um instrumento de força para o Presidente, permitindo-lhe impor sua agenda rapidamente, ela precisa ser aprovada pelo Congresso em até 120 dias, sob pena de perder a validade [24].

Nessa dinâmica, a força inicial conferida ao Executivo pela MP é transformada em poder de barganha para o Congresso. O Legislativo (hiperfragmentado) utiliza seu poder de aprovação final para exigir concessões e alimentar a patronagem [23]. Assim, a MP é um mecanismo que, paradoxalmente, reforça a necessidade do Presidencialismo de Coalizão, ao invés de suprimi-lo, estabelecendo uma relação de co-dependência essencial para a sustentação política do governo.

O Presidencialismo de Coalizão é permeado por um robusto sistema de freios e contrapesos [24]. Os mecanismos de equilíbrio incluem a divisão de poderes, vetos e sanções presidenciais, mandatos limitados e, notavelmente, a atuação do Congresso multipartidário, que torna mais difícil para o Presidente impor sua vontade unilateralmente, forçando-o a negociar e fazer concessões [24].

Além dos mecanismos inter-poderes tradicionais, o ativismo judicial e a judicialização da política conformaram um novo padrão de regime político no Brasil [22]. O Poder Judiciário, notadamente o Supremo Tribunal Federal, passou a arbitrar conflitos federativos e a mediar desentendimentos políticos que os Poderes Executivo e Legislativo não conseguiram resolver, como observado na crise da COVID-19 [11].

A análise da arquitetura do Estado moderno e sua manifestação no contexto brasileiro revela três implicações jurídico-institucionais fundamentais:

Primeiramente, o conceito de Soberania sofreu uma transformação radical de um poder absoluto (clássico) para um poder intrinsecamente relativizado e condicionado. As exigências do Direito Internacional, a ética constitucional e os imperativos transnacionais (como a proteção ambiental) impõem limites necessários e contingentes ao exercício do poder estatal, demandando que o Estado contemporâneo cumpra responsabilidades globais para legitimar sua supremacia interna.

Em segundo lugar, o Federalismo de Cooperação brasileiro, embora constitucionalmente projetado para a otimização de esforços e a maximização dos direitos fundamentais, demonstrou ser uma estrutura vulnerável à fragmentação política. A complexa divisão horizontal (competências comuns) e vertical (competências concorrentes) pressupõe uma liderança coordenada que, quando ausente, leva ao descompasso jurídico-federativo. Nessas falhas de coordenação, o ativismo judicial se manifesta como o árbitro final, assumindo a função de impor a coesão institucional que o plano executivo não conseguiu sustentar.

Por fim, o Presidencialismo de Coalizão no Brasil não é um desvio do sistema presidencialista, mas sim a sua adaptação necessária e estrutural à hiperfragmentação partidária. A governabilidade é alcançada por meio de uma complexa teia de checks and balances e incentivos, onde os mecanismos de força do Executivo (como a Medida Provisória) são estrategicamente transformados em moeda de troca (patronagem) pelo Legislativo. Essa engenharia institucional complexa exige constante negociação e transação, revelando que o poder no Brasil é inerentemente compartilhado, transversal e dependente da formação de maiorias negociadas, e não de um domínio unilateral do Presidente.