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A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), aprovada em 2000, complementa outras leis que buscam regular e limitar os gastos do setor público, entre as quais se destacam o Plano Plurianual (PPA). A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei do Orçamento Anual (LOA). Dada a importância dos resultados fiscais para o desempenho macroeconômico do país, cumpre analisar a relação entre a despesa de juros e o resultado primário, os efeitos da LRF no investimento público federal e o desempenho da arrecadação tributária.
As três principais fórmulas de cálculo dos resultados fiscais do governo são resultado primário, operacional e nominal. O resultado primário decorre de toda a arrecadação do governo (nesses casos, considera-se como governo todos os entes federados) menos as despesas, exceto gastos com juros nominais. O resultado operacional, que não é mais calculado no Brasil devido ao cenário de baixa inflação, é a arrecadação menos gastos, incluindo juros reais (ou seja, juros nominais menos a inflação). O resultado nominal – também conhecido como Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP), por ser o cálculo mais abrangente das contas do governo – é a arrecadação menos os gastos, incluindo juros nominais (juros reais mais a inflação).
O resultado primário é fundamental para os controles das contas públicas, porque demonstra o esforço atual do governo para pagar déficits passados – caso se registrem superávits. Em razão dessa importância como âncora das expectativas dos agentes econômicos, desde 1999, o Brasil adota o superávit primário como uma das âncoras de sua política macroeconômica – que também é formada por câmbio flutuante e por metas de inflação. O registro de déficits primários, como vem ocorrendo no Brasil, desde 2015, é preocupante porque caso não haja cobertura por senhoriagem (o que, de fato, é proibido no Brasil desde a Constituição de 1988), mesmo em caso de juros constantes, haverá ampliação da dívida pública e, consequentemente, aumentará o “quantum” do déficit sobre o qual incidem os juros, refletindo, portanto, na conta juros. No Brasil, em 2017, a NFSP atingiu cerca de 70%, o que decorre, em grande medida, da recorrência, nos últimos anos, de déficit primário – já que os juros têm caído, por conta do controle da inflação, estando a taxa SELIC em 8,25% a.a., o que contribui para a contenção do aumento da NFSP, mas não será suficiente caso continue a ocorrer déficit primário.
A exigência, pela LRF, de que o governo cumpra metas fiscais tem efeitos ambíguos sobre o investimento público federal. Certamente, prevalece um efeito negativo da LRF sobre o investimento público, na medida em que o governo não pode expandir indiscriminadamente seus gastos, de modo que, muitas vezes, o investimento fica em segundo plano, o que é um grande desafio em um país cuja taxa de poupança é relativamente baixa e historicamente utilizou o investimento das estatais como sinalizador de expectativas para o setor privado. Positivamente, porém, é possível considerar que uma política fiscal equilibrada passe sinais positivos para os agentes econômicos, o que pode atrair investimento estrangeiro direito (IED), melhorar o crescimento, aumentando a arrecadação, o que pode ampliar o investimento público.
Caso se considere η prevalência de efeito negativo da LRF sobre o investimento público federal, é de se esperar que o custo Brasil não só se mantenha elevado, mas também aumente, em razão da não compensação da depreciação, como claramente se percebe em inúmeras rodovias utilizadas para o transporte de grãos até os portos. Ademais, aumento da demanda externa, por exemplo de grãos, pode ampliar a produção e gerar ainda maior saturação da infraestrutura já existente, o que reduz a eficiência e a produtividade do setor privado. Situação análoga pode ocorrer com expansões da demanda interna por serviços e infraestrutura sem o correspondente investimento, o que pode gerar, no setor elétrico, por exemplo, apagões, como os que ocorreram no ano de 2000, quando a privatização do setor elétrico sem a exigência de novos investimentos fez que a demanda superasse a oferta e tanto ampliasse o custo Brasil quanto reduzisse a eficiência do setor privado.
A arrecadação tributária, embora não tenha sido suficiente para gerar superávits primários nos últimos anos, é muito elevada – gerando efeito deslocamento – e disfuncional. A despeito das profundas transformações, na economia nacional e global, nas últimas décadas, verdadeira reforma tributária ocorreu, pela última vez, no bojo do PAED, em 1964. Nesse contexto, ganha importância o Novo Regime Fiscal, recentemente aprovado, que, por meio de Emenda Constitucional, busca conter o gasto público, que, por 20 anos, só poderá ser reajustado na mesma medida da inflação do ano anterior. Esse passo importante para contenção da despesa primária também depende de outras reformas, como a trabalhista e a previdenciária, esta responsável por parte importante das despesas fixas do governo, que não podem ser contidas sem reforma.
O Brasil, nas últimas décadas, vem buscando coadunar-se com as melhores práticas em política fiscal. Embora, na prática os desafios sejam imensos, é louvável que haja crescente transparência das contas públicas e interesse do governo em restabelecer uma rota sustentável para a NFSP, que não pode depender somente de períodos de forte crescimento do PIB.