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A América do Sul sempre foi considerada prioritária para a política externa
brasileira, uma vez que ela é a base para nossa inserção internacional competitiva e a
circunstância geográfica a que o país está adstrito. Desde a época do Barão do Rio Branco a
cooperação regional é tida como fator importante para o desenvolvimento e a estabilidade do
Brasil, apesar de, por muito tempo, no século XX, ter-se falado mais da integração em termos
de pan-americanismo e de latino-americanismo. A década de 1980, condicionada pela crise
econômica e pela redemocratização do Brasil e da Argentina, possibilitou a materialização
do plano cooperativo no Cone Sul, por meio da dissipação das desconfianças mútuas e da
substituição da rivalidade pela união. Por serem países simétricos, Brasil e Argentina, os
grandes pólos da integração regional, puderam estabelecer uma relação em eixo, no conceito
de Moniz Bandeira, baseados na vontade de potência e no objetivo do desenvolvimento.
A partir da concertação entre Brasil e Argentina (representados por diversos Acordos
de Integração, como o PICE, e de declarações presidenciais externando o bom
relacionamento mútuo), nasceu o Mercosul, em 1991, por meio do Tratado de Assunção, que
agregou também o Paraguai e o Uruguai. O Mercosul, personalidade jurídica de direito
internacional desde o Protocolo de Ouro Preto (1994), é resultado não apenas do
amadurecimento das relações entre seus sócios, mas também do contexto de regionalização
mundial, com o surgimento de grandes blocos econômicos como o NAFTA e a União
Européia. O abandono de projetos latino-americanistas (que abrangeriam, também, países
como o México e os da América Central) explica-se pela atração destes à órbita norteamericana e pelo fracasso de iniciativas integradoras anteriores como a ALALC e a ALADI.
Por outro lado, o fortalecimento de uma identidade sul-americana seria fortalecida com o
Mercosul (e a Comunidade Andina de Nações), o que acarretaria, mais tarde, no surgimento
da CASA e da UNASUL (a substituta desta última).
Inicialmente, o Mercosul apresentou forte crescimento do comércio intra-bloco (de
1991 a 1998), gerando grande entusiasmo tanto interna (nos países membros) quanto
externamente (na Europa, principalmente). A pouca institucionalização do bloco era vista
como uma das causas de sua eficiência, visto que os membros poderiam ter flexibilidade para
adaptar-se à nova situação e resolver os eventuais problemas de forma amigável, nãocontenciosa (o que explicaria, portanto, a ausência de tribunais permanentes e o requisito de
que todas as decisões importantes seriam tomadas por consenso). Nesse período inicial,
estima-se que o comércio tenha quadruplicado de cerca de US$5 bilhões para cerca de
US$21 bilhões, com grandes déficits comerciais para o Brasil (que então praticava política
de âncora cambial contra a inflação, no contexto do Plano Real). A abertura das economias
locais, marco da década de 1990, impulsionava o crescimento do comércio internacional e a
renovação da matriz industrial da região (principalmente no Brasil), o que garantiu
competitividade sistêmica a alguns setores.
As crises financeiras do Leste Asiático e da Rússia afetaram profundamente a
dinâmica do Mercosul, uma vez que forçaram medidas contracionistas (aumento dos juros) e
o abandono das âncoras cambiais no Brasil (em 1999) e na Argentina (em 2001/2002). No
Brasil, a crise cambial de 1999 forçou o governo a abandonar o sistema de bandas cambiais
e a adotar o tripé econômico de metas de inflação, câmbio flutuante (ainda que com
intervenções do BACEN) e superávit fiscal, o que levou a balança comercial deficitária (que
beneficiava a Argentina) a se tornar superavitária. Essa situação aprofundou as contradições
da economia argentina e levou ao colapso econômico portenho em 2001 e 2002,
escancarando a crise do Mercosul por meio da explícita violação de suas regras (com a nãoobservância da Tarifa Externa Comum, a imposição de barreiras tarifárias a produtos
brasileiros, etc). O bloco já estava em crise, na verdade, desde 1999, quando essas medidas
protecionistas e poco amigáveis começaram a ser adotadas; porém, a crise argentina de
2001 revelou a urgência de seu relançamento.
Para evitar o colapso do Mercosul, com a defecção do Paraguai e do Uruguai
(atraídos pela ALCA e insatisfeitos com as assimetrias do bloco) e com a constante violação
de suas regras pela Argentina, o governo brasileiro procurou adotar diversas medidas, tais
como a criação do Fundo de Convergência Estrutural do Mercosul – FOCEM, para diminuir
as assimetrias do bloco e beneficiar os dois sócios menores; a institucionalização da
organização, o que criaria “lastros de permanência”, por meio da criação de um Tribunal
Permanente de Revisão, pelo Protocolo de Olivos, e de um Parlamento do Mercosul; a
aceitação, pelo Brasil, dos custos da liderança do bloco, por meio da não-antagonização com
a Argentina, então em profunda crise econômica, quando do surgimento de contenciosos
comerciais; nesse mesmo sentido, com a criação do Mecanismo de Adaptação Competitiva
(MAC), entre Brasil e Argentina, e que evitaria que esta última simplesmente violasse
unilateralmente as regras mercosulinas; o estímulo à entrada de novos membros, em caráter
de sócio pleno ou de parceiro associado (com a associação do Chile, Bolívia, Peru,
Venezuela, Colômbia e Equador); etc. Essas medidas “relançaram” o Mercosul e lhe
garantiram nova identidade regional, baseada na solidariedade e na cooperação.
O fortalecimento do Mercosul e da identidade sul-americana entre os países da região
acabou por levar, em 2004, a um novo aprofundamento da integração regional, baseada na
cooperação e em valores comuns, tais como a busca pelo desenvolvimento, o respeito aos
princípios da soberania, da não-intervenção e da solidariedade regional. O lançamento, em
Cuzco, da Comunidade das Nações Sul-Americanas configurou, portanto, marco da
integração regional que uniria o Mercosul, a Comunidade Andina de Nações (CAN), o Chile,
a Guiana e o Suriname em um projeto que privilegia a união política, cultural e social, além
da econômica.
Em 2007, ante à percepção da relativa estagnação do processo integrativo, como
manifestado pelo presidente da Venezuela, o projeto da CASA foi relançado, com seu
rebatizamento de União das Nações Sul-Americanas (UNASUL). A UNASUL,
institucionalizada em 2008, é representativa da identidade sul-americana que está se
consolidando aos poucos, e busca redefinir a inserção internacional do sub-continente, como
demonstrado na V Cúpula das Américas, ocorrida em Trinidad e Tobago, em 2009, na qual
houve encontro oficial entre o organismo e os Estados Unidos. O lançamento de instituições
como o Conselho de Defesa Sul-Americano e o Conselho de Saúde, no âmbito da UNASUL,
comprova a intenção de se conferir maior autonomia ao subcontinente, afastando, dessa
forma, ingerências externas na região em assuntos de tão vital importância como a
segurança e a saúde pública.
Alguns críticos apontam o risco de a pluralidade de organismos regionais acabar por
gerar a perda de efetividade de todos, pois os encontros acabariam servindo para poucas
decisões efetivas. Nesse sentido, esses críticos apontam a redundância da criação da
UNASUL em um subcontinente já servido por instrumentos como a Organização dos Estados
Americanos, o Grupo do Rio, e mesmos os blocos Mercosul e CAN e instrumentos de
integração como a ALADI. Esta perspectiva, no entanto, peca pela superficialidade de sua
análise, por não perceber a importância da existência de pluralidade de fóruns regionais
(que estimulam o contato e a harmonização de idéias) e por tentar homogeneizar organismos
de composição e finalidades tão distintos.
É possível se afirmar, assim, que o Mercosul continua sendo (e sempre foi) a
prioridade máxima da política externa brasileira, tanto pelos benefícios econômicos e
comerciais que gera ao país, quanto pela sua perspectiva de fortalecer a legitimidade política
do Brasil e de seus parceiros nos foros multilaterais (e nas negociações bilaterais) existentes.
A consolidação do Mercosul passa, atualmente, pelo fortalecimento das economias de todos
os países da região, principalmente na atualidade, em que a internacionalização das
empresas brasileiras (favorecidas pelo que Amado Cervo denominou de Estado logístico) se
aprofundou na região (ex. grande presença da Inbev na Argentina; Petrobrás na Bolívia;
Odebrecht na Venezuela). Um Brasil economicamente forte requer uma América do Sul
economicamente forte e estável, o que pode ser garantido pelo aprofundamento da integração
regional, como a UNASUL (complementar, como visto, ao Mercosul) e a IIRSA demonstram.